04 октября 2013 г.
Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан и составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти и элементом рыночной экономической системы.
В юридическом смысле слова муниципальный уровень управления не называется государственным, но по смыслу это один из самых важных государственных уровней власти. Здесь ведется непосредственная работа с людьми в ежедневном, ежечасном режиме. Местное самоуправление - это тот уровень, по работе которого люди судят о власти в целом. Именно здесь обеспечиваются ключевые жизненные потребности населения. Дороги, образование, культура, спорт, ЖКХ - всё это зона ответственности муниципалитетов.
С 2009 года официально вступил в силу (в полном объеме) принятый в 2003 году Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В современной истории России это третий принятый закон о местном самоуправлении. Первый был принят в 1991-м, второй в 1995 году, ещё раньше действовал Закон СССР 1990 года "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР".
О проблемах в ходе реализации муниципальной реформы.
1. Проводимая в стране централизация управления коснулась не только субъектов Российской Федерации, но и местного самоуправления. На территории муниципальных органов функционируют различные ведомственные службы (служба регистрации имущества, земельные комитеты, бюро технической инвентаризации, служба занятости, органы внутренних дел, служба безопасности движения транспорта, миграционная служба, пенсионный фонд), которые не входят в структуру местной администрации, независимы от депутатов, глав муниципального образования, глав местной администрации и средств влияния на ведомственные системы нет. Даже кандидатуры на соответствующие должности реально не согласовываются с главой муниципального образования. Действительно, какие-то сферы управления должны быть в ведении государства, но если решение вопросов происходит на местах, и это самые жизненные сферы, в соответствующие органы идет просто наплыв населения, то можно найти правовые способы влияния органов местного самоуправления на ведомственные структуры.
2. Своего местного хозяйства у многих муниципальных образований нет. Муниципальных унитарных предприятий, которые приносили бы прибыли и, соответственно, доходы в местные бюджеты, насчитываются единицы. Энергетические, газовые, водные и т. п. объекты разобраны по ведомствам. Заводы и фабрики передали местному самоуправлению свою жилищную и социальную сферу (жилые дома, детские учреждения и др.), содержание которой требует огромных затрат. Кроме этого, путем приватизации были отданы в частную собственность здания, пристройки, первые этажи и т.д., находящиеся в муниципальной собственности, которые можно было сдавать в аренду и получать дополнительный доход в бюджет муниципального образования.
3. Сегодня низкий налоговый потенциал муниципальных образований, особенно сельских поселений, не позволяет органам местного самоуправления в полной мере реализовать собственные полномочия по решению вопросов местного значения за счет средств местных бюджетов, а зависимость от межбюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов приводит к потере инициативы в вопросах социально-экономического развития территорий. Стимулом может стать законодательно закрепленное увеличение процента отчислений от региональных и федеральных налогов в бюджеты поселений.
4. Органы местного самоуправления наделили отдельными государственными полномочиями, а необходимые для их осуществления финансовые ресурсы не предоставили или передали недостаточно. За последние 10 лет объём полномочий органов местного самоуправления увеличился примерно в полтора раза. Если в 2003 году за городскими округами было закреплено 27 вопросов, за поселениями - 22, а за муниципальными районами - 20, то сейчас эти цифры выглядят иначе: 44, 39 и 38 полномочий соответственно.
5. Региональная политика должна быть направлена на устранение неравенства в обеспечении государственными гарантиями всех жителей России, независимо от места их проживания. А сегодня получается, что обеспеченность москвичей намного выше, чем жителей муниципальных образований других регионов. Поэтому необходимо принять Закон "О минимальном стандарте обеспечения граждан Российской Федерации".
6. Не эффективна работа малых предприятий на территории муниципального образования, что уменьшает поступление доходов в местные бюджеты. Малые предприятия в своей хозяйственной деятельности ограничиваются, как правило, местными рынками сбыта продукции и услуг.
Самая главная проблема - это недостаточность бюджетной обеспеченности местного самоуправления. Основным налогом, формирующим местные бюджеты, остается федеральный налог на доходы физических лиц, к регулированию которого муниципалитеты не имеют отношения. Его доля в налоговых доходах муниципальных образований из года в год выше 60%.
Объём и структура доходов не только негативно сказываются на финансовой самостоятельности местных органов власти, но и определяют низкую инвестиционную направленность их расходов. Лишь малая часть муниципалитетов проводит собственную инвестиционную политику, направленную на развитие территорий. Во исполнение 601-го Указа Президента "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" в 2012 году проделана довольно серьезная работа по изменению ситуации.
Дальнейшее укрепление экономической, финансовой базы муниципалитетов, их бюджетной самостоятельности - один из приоритетов государственной политики в сфере развития муниципалитетов. Правительством разработан целый ряд мер, направленных на повышение бюджетной обеспеченности муниципалитетов.
Так, с 2013 года местные бюджеты получат 100% отчислений от применения патентной системы и 100% доходов от единого сельхозналога. Это предусмотрено Федеральным законом от 25 июня 2012 г. N 94-ФЗ "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации". 3 декабря 2012 года Президент Российской Федерации подписал закон №244-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации". В соответствии с ним в бюджеты муниципалитетов подлежат зачислению:
-с 1 января 2013 года - все штрафы за нарушения муниципальных правовых актов и плата за использование лесов, расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности;
-с 2014 года - все доходы от продажи и аренды земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена (ранее норматив составлял 80%;
-с 2016 года - плата за негативное воздействие на окружающую среду - по нормативу 55 процентов (было 40%).
С нынешнего года сокращены изъятия по земельному налогу в части участков, предусмотренных для обеспечения обороны, безопасности и целей таможенной службы, что повысит бюджеты поселений и городских округов ещё на 3 миллиарда рублей.
Увеличены нормативы зачислений от единого сельхозналога в бюджеты поселений и муниципальных районов с 35 до 50%, а городских округов - с 70 до 100%.
Кроме того, с 2014 года муниципальные дорожные фонды будут формироваться за счет акцизов на нефтепродукты, поступающих в местный бюджет. В соответствии с Федеральным законом от 03.12.2012 №244-ФЗ муниципальный дорожный фонд создается решением представительного органа муниципального образования.
О кадровом обеспечении местных органов власти.
От решения этого вопроса во многом зависит и полноценное осуществление полномочий органов местного самоуправления, и качество муниципальных актов, в конечном итоге - эффективное взаимодействие местной власти с контрольно-надзорными органами. Поэтому подготовке квалифицированных муниципальных служащих необходимо уделить самое пристальное внимание. Это забота всех уровней власти: и федеральных, и региональных.
Сегодня в муниципальных органах власти работают 482 тысячи человек. Именно на этом уровне наиболее остро ощущается кадровый голод. Непривлекательность муниципальной службы обусловлена как низкой оплатой труда, так и невысоким потолком для профессионального роста. Поэтому повышение стимулов, подготовка и переподготовка кадров для местного самоуправления - одна из важнейших задач.
Считаю, что органы местного самоуправления должны активнее работать с вузами и специальными учебными заведениями. И уже на этапе обучения следует ориентировать молодых людей на работу в местных органах власти. Надо разработать механизмы включения наиболее талантливых работников муниципальной службы в кадровый резерв государственной службы.
О качестве муниципальных правовых актов.
Считаю целесообразным создать постоянно действующие тематические комиссии по вопросам полномочий, территориальной организации, финансово-экономического и кадрового обеспечения местного самоуправления, в том числе комиссию по вопросам поддержки гражданских инициатив и развитию общественного контроля. Полагаю, что подобная комиссия будет полезна и в сфере правового регулирования контрольно-надзорной деятельности в отношении муниципалитетов. Главным направлением деятельности комиссии должна стать содержательная, качественная подготовка рекомендаций Совета.
О проверках деятельности органов местного самоуправления.
Сегодня органы местного самоуправления являются объектом внимания со стороны 22 контрольно-надзорных органов, в отношении которых осуществляется более 40 видов контроля и надзора. Избыточное внимание контрольно-надзорных органов действительно также выливается в проблему. Не зря тема контрольно-надзорной деятельности в отношении муниципалитетов стала основной на заседании Совета по развитию местного самоуправления при Президенте Российской Федерации, которое состоялось 31 января 2013 года в Москве.
Большой проблемой местного самоуправления остается недостаточность его собственной доходной базы. Но именно с местных органов власти население спрашивает и за исполнение федеральных законов (таких, как о ветеранах), и за работу ЖКХ, и за многое другое. Очень важно, чтобы у местного самоуправления была возможность создавать собственные источники формирования бюджета за счет развития малого бизнеса, эффективного использования земель, иной недвижимости.
Об уровне политкультуры.
Значительная часть российских избирателей пока еще недостаточно хорошо представляют себе систему властных отношений, сложившуюся в современной России. Поэтому, с одной стороны, они часто предъявляют завышенные требования к органам местного самоуправления, будучи искренне уверенными в том, что именно местная власть должна решать все их проблемы, а с другой - не разбираются в своих правах, не умеют, как правило, их защищать и не осознают своей контролирующей роли по отношению к местным органам власти, что свидетельствует о низком уровне политической культуры населения.
Местную власть чаще всего ругают за то, что в решении простейших вопросов жизнеобеспечения, например, как водоснабжение, ремонт канализации, получение необходимой справки и т.п., со стороны органов местного самоуправления проявляется пассивность. Однако во многом это происходит не по вине чиновников, а из-за сложной и неэффективной системы управления, в которой они вынуждены работать.
Для того чтобы конституционное право населения на осуществление местного самоуправления получило свое реальное воплощение, требуются предпосылки не только законодательного характера. Помимо этого, необходимы:
1. наличие осознанной воли в осуществлении права на местное самоуправление, т.е. активное участие в процессе организации местного самоуправления не только государства (через официальные решения его органов и реализацию их должностными лицами), но и населения (через широкое участие в процессе, заинтересованность в его результатах);
2. наличие механизмов осуществления права на местное самоуправление, т.е. наличие организационных структур, создаваемых населением для решения местных вопросов, процедур прямого волеизъявления (референдумы, конференции, сходы) и реальной зависимости от населения создаваемых им органов (выборы, различные формы общественного контроля);
3. наличие возможности осуществления права на местное самоуправление, т.е. наличие экономических основ для обеспечения реальной самостоятельности населения и создаваемых им органов.
Все три составляющие находятся в настоящее время в процессе формирования. В связи с этим сегодня основные усилия парламента и правительства должны быть направлены на завершение формирования экономических основ местного самоуправления, являющихся гарантом обеспечения финансово-хозяйственной самостоятельности местных органов власти.
Тамара ПРОХОРОВА,
старший преподаватель Канашского филиала Чувашского
госуниверситета
им. И.Н.Ульянова.